Yhteiseen ymmärrykseen hyvinvointialueiden ja kuntien palveluiden vaikuttavuudesta

Jyväskylän kaupuginreviisori Tarja Saarelainen ja Tampereen kaupunginreviisori Erja Viitala pohtivat blogissaan hyvinvointialueiden ja kuntien yhteistyön tärkeyttä palveluiden vaikuttavuuden edistämisessä ja tarkastuslautakuntien roolia tuottaa hyödyllistä arviointitietoa vaikuttavuuden toteutumisesta.

Toukokuussa 2022 pidettiin Kansallinen vaikuttavuus -seminaari, jossa pohdittiin hyvinvointialueiden tehtävää palveluiden vaikuttavuuden vahvistamisessa ja vaikuttavuusperusteisten palveluiden hankinnassa. Vaikuttavuuden tavoittelu ei sinänsä ole uusi asia, sillä myös julkisten palveluiden tulosohjaukseen sisältyy vaikuttavuuden edistäminen.

Vaikuttavuuden vuosikymmen -seminaarissa korostettiin myös valtion ohjauksen mahdollistavaa roolia. Tällöin tavoitteena on, että asiakas on aidosti palvelujärjestelmän keskiössä sekä rakenteellisella tasolla että yksittäisissä palveluissa. Palvelut tulee asiakkaan näkökulmasta saada yhteensovitettua vaikuttavalla tavalla eli niin, että asiakkaan elämänlaatu paranee palvelun johdosta.

Vaikuttavuus on nyt nostettu keskiöön siksi, että asiakkaan palvelutarve halutaan saada ratkaistua niin, että koko palvelujärjestelmän resurssit käytetään mahdollisimman tehokkaasti, nopeammin ja kerralla asiakkaan hyväksi. Puhutaankin ihmisten tarpeiden johtamisesta tai ihmiskeskeisestä johtamisesta. Arvioinnin onnistuminen ja arviointitiedon hyödyntäminen on yhteydessä siihen, miten hyvin tunnistetaan ihmisen palvelutarpeisiin vaikuttavia olosuhteita. Tästä on kirjoittanut Vaasan yliopiston tutkimusjohtaja Petri Uusikylä Suomen Arviointiyhdistyksen edellisessä blogissa.

Tuloksellisuusajattelussa on ehkä painotettu liikaa sitä, että palveluja tuottavien yksiköiden tulee aikaansaada vuosittain taloudellisesti postiviinen tulos. Tämä on voinut johtaa osaoptimointiin ja palvelujärjestelmän kokonaisuuden kannalta resurssien käytön tehottomuuteen. Näkökulma on ollut palvelutuotannon johtamisessa. Vaikuttavuuden ollessa keskiössä haetaan optimaalisia ratkaisuja sekä asiakkaan että palvelujärjestelmän kannalta. Tämä tarkoittaa parempaa tiedon hyödyntämistä ja tietojohtamista. Vaikuttavuuden toteutumisen arvioinnissa on oleellista tunnistaa olosuhteita, jotka aiheuttavat palvelutarpeita, ja miten olosuhteisiin voidaan vaikuttaa niin, että korjaavia palvelutarpeita syntyy vähemmän.

Petri Uusikylä kysyy blogissaan ” Miten arviointi voisi parhaalla mahdollisella tavalla olla mukana ilmiöiden taustalla olevien olosuhteiden tunnistamisessa ja (tarvittavien) muutoksen mekanismien ymmärtämisessä.” Tästä on mielestämme keskeisesti kyse myös tarkastuslautakuntien lakisääteisessä tuloksellisuusarvioinnin tehtävässä.

Uusikylän mukaan meidän on kyettävä vaikuttamaan olosuhteisiin tarkasteltavien ilmiöiden ympärillä. Toisin sanoen on muutettava olosuhteita, jotka aiheuttavat ongelman ilmenemisen.

Asunnottomuutta poistetaan tarjoamalla kohtuuhintaisia asuntoja ja tukea asumiseen. Toisaalta voidaan kysyä, mitkä olosuhteet aiheuttavat asunnottomuutta, kuten työttömyys tai alkoholi- ja päihdeongelmat. Hyvinvointialueiden ja kuntien yhteistyöltä odotetaan vaikuttamista olosuhteisiin, joilla edistetään asukkaiden hyvinvointia ja alueen elinvoimaa, jotta rahoitus riittäisi tarvittaviin palveluihin. Tarkastuslautakuntien arviointi tukee tavoitteiden saavuttamista.

Hyvinvointialueiden ja kuntien valtuustot asettavat strategiaan perustuvia toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita, joiden toteutumista tarkastuslautakunnat arvioivat. Alue- ja kunnanhallitusten vastaukset tarkastuslautakuntien arvioinnin tuloksiin tuottavat yhteistä näkemystä ja ymmärrystä siitä, mihin olosuhteisiin tulee vaikuttaa ja miten. Näin vähennetään korjaavien palvelujen tarvetta ja mahdollisesti kannustetaan ennaltaehkäisevien ja terveyttä edistävien palvelujen käyttöön. Hallituksen esityksessä eduskunnalle hyvinvointialuelaiksi todetaan, että aluehallituksen lausunto tarkastuslautakunnan arviointikertomukseen on perusteltua nähdä dialogina tarkastuslautakunnan kanssa. Kun lausunto perustuu aluehallituksen alaisten toimielimien ja viranhaltijoiden valmisteluun, se on luonteva ja toimiva tapa saattaa tarkastuslautakunnan havainnot ja mahdolliset kehittämisehdotukset tätä kautta osaksi toiminnan kehittämistä.

Keskeinen työväline tässä toiminnan kehittämisessä on tietojohtaminen. Tarkastuslautakunnan tulee voida hyödyntää arvioinnissaan hyvinvointialueen ja kunnan tuottamaa informaatiota sekä muista lähteistä saatavilla olevaa tietoa. Vastaavasti hyvinvointialueen ja kunnan päätöksentekijät voivat hyödyntää oman tietovarannon ja suunnitelmien lisäksi arviointikertomuksessa tuotettua tietoa. Yhdessä muiden tietolähteiden kanssa voidaan muodostaa yhteinen ymmärrys olosuhteiden ja palvelujärjestelmän muutostarpeista.

Tarkastuslautakunnan arviointitehtävä on myös varmistaa päätöksentekijöille, että heidän tahtonsa palveluiden järjestämisestä on toteutunut. Tarkastuslautakunnan ei tulisi tätä arvioidessaan pitäytyä vain yksittäisen kunnan tai hyvinvointialueen palvelujen tarkastelussa, vaan arvioinnissa tulisi ottaa huomioon systeeminen näkökulma. Palveluiden vaikuttavuuden osoittamisen haasteista huolimatta arvioinnin tulisi osoittaa keskinäisriippuvuudet kuntien ja hyvinvointialueiden välillä. Asukkaiden hyvinvointiin sijoittaminen kunnissa voi vähentää hyvinvointialueen järjestämien palvelujen tarvetta ja toisinpäin. Tämä on hyvin tunnistettu ilmiö, mutta sen euromääräinen osoittaminen on vaikeaa. Siksi tietojohtamisen tulisi olla yhteinen, organisaatiorajat ylittävä toimintatapa, joka perustuu jatkuvaa tiedon analyysiin, tulkintaan ja sen hyödyntämiseen.

Liian yksinkertaistetut tai kapea-alaiset arvioinnin tulokset voivat johtaa pahimmillaan virheellisiin kehittämissuosituksiin palvelukokonaisuuden kannalta, vaikka voivatkin edistää yksittäisen tavoitteen saavuttamista. Tarkastuslautakunnan haaste on havaita keskinäisriippuvuuksia ja tuoda ymmärrystä systeemiseen palvelujärjestelmään – ehkä enemmänkin kuin todeta yksittäisten tavoitteiden toteutuminen. Hyvinvointialueen tai kunnan päätöksentekijän näkökulmasta on luonnollista asettaa tavoite hyvinvoinnin edistämiseen liittyen esimerkiksi niin, että mitataan asukkaiden liikkumista ja liikuntasuoritteiden määrää viikoittain. Eri mittareiden tulokset tulisi vielä analysoida ja tulkita suhteessa muihin hyvinvointi-indikaattoreihin. Näin voitaisiin esimerkiksi suunnata liikkumissuoritteiden lisäämistä ja mahdollisuuksia sellaisille kohderyhmille, joiden kohdalla vaikuttavuus olisi merkittävää.

Petri Uusikylä tarjoaa arvioitsijoille roolia toimia systeemisen muutoksen tulkkina ja kollektiiviseen ymmärrykseen tähtäävän prosessin fasilitaattorina. Mielestämme tässä on kiteytetty myös tarkastuslautakunnan tuloksellisuusarvioinnin rooli tuottaa sellaista tietoa tiedolla johtamisen prosessiin, jonka perusteella voidaan havaita palvelujärjestelmän muutostarpeita. Tämä vaatii huomion kiinnittämistä asiakkaiden saamiin vaikutuksiin omassa hyvinvoinnissaan ja laajemmin sekä pidemmällä ajanjaksolla aikaansaatuun vaikuttavuuteen ja yhteiskunnalliseen hyötyyn.

Kunnilla ja hyvinvointialueilla on mahdollisuus ottaa strategiassaan huomioon palvelujen vaikuttavuus ja näin nostaa se keskeiseksi toimintaa ohjaavaksi päämääräksi. Vaikuttavuuden vuosikymmenen toteuttamisessa on tärkeää luoda edellytykset tarkastuslautakuntien arviointityölle ja sen tuottaman tiedon hyödyntämiselle. Hyvinvointialueiden aloittaessa toimintansa vuoden 2023 alussa on mahdollisuus kehittää myös tarkastuslautakuntien arviointitoimintaa sen lakisääteinen tehtävä ja rooli tiedostaen.